Федерализм в противовес централизму: децентрализация как спасительная идея послевоенного западногерманского консерватизма
Крах Третьего рейха и начало оккупации союзников поставили германское население перед новой реальностью и новыми перспективами. Немцы ждали окончания войны, однако оно принесло им не восстановление прежнего мира, а перемены во всех сферах жизни. Необходимость свыкнуться с новым положением вещей усложнялась всеобщей неопределенностью, которая была связана с тем, что при наличии решений союзнических конференций ясности относительно будущего Германии не было. Германский юрист, участник немецкого Сопротивления («Кружок Крейзау») Ханс Петерс писал в 1947 г.: «Современное политическое положение Германии крайне неясно. Даже специалисты спорят о том, существует ли еще германское единое государство. Кто утвердительно отвечает на этот вопрос, должен смириться с тем, что центральные органы этого единого государства не действуют, а может быть, и вовсе не существуют»[1].
Крах тоталитарного государства поставил немцев в обстоятельства, когда вся общественная и политическая жизнь должна была воссоздаваться с нуля. Вопрос «Что делать с Германией?» возникал не только у оккупационных властей, но постоянно встречался в политической литературе внутри и вне Германии[2]. Будущее Германии зависело от того, как долго продлится союзническая оккупация, будет ли существовать германское государство, в каком виде оно будет воссоздано и кто его возглавит. Немцы не могли повлиять на решение этих вопросов, однако надежда на воссоздание германского государства и возвращение властных полномочий в собственные руки ставила их перед необходимостью рассмотреть перспективы германского будущего.
В теории были возможны разные варианты будущего германского государственного устройства, в частности: восстановление видоизмененного, но по-прежнему унитарного государства; добровольное или принудительное разделение Германии на отдельные государства; создание федерации (конфедерации). На практике, однако, каждый из этих вариантов сопровождался определенными условиями.
Наиболее сомнительным был первый вариант: перспективы воссоздания унитарной Германии не могли активно обсуждаться в публицистике и прессе, поскольку идея централизованного государства была дискредитирована опытом Третьего рейха. С другой стороны, проблема унитаризма перекликалась с нараставшим с конца войны противостоянием между союзниками. По мере развития событий в советской зоне унитаризм стал ассоциироваться с влиянием СССР и опасностью распространения коммунизма в Европе. Большинство теоретиков избегали открытой защиты унитарного государства, находя преимущества в умеренном федеративном устройстве и становясь защитниками «федерализма по необходимости», о чем пойдет речь ниже.
Второй вариант составляли предложения создания сепаратных государств на основе одной-двух германских этнических групп. Чаще всего такие идеи встречались на юге и юго-западе Германии – в первую очередь, в Баварии, но также на территории Бадена и Вюртемберга и Рейнской области, которые находились под юрисдикцией французских властей. Французское военное правительство составило в 1947 г. короткий отчет о деятельности всех, даже мельчайших, партикуляристских и сепаратистских партий, объединений, движений и групп на территории своей зоны, а также прилегающих территорий британской и американской зон. Среди множества названий фигурировали Рейнская народная партия с центрами в Кёльне и Кобленце, Движение за присоединение Пфальца к Франции, а также Швабско-аллеманский союз, выступавший за создание на юге Германии одноименного государства. Французский отчет констатировал, что все эти движения, активные в первые послевоенные месяцы, с начала 1946 г. стали склоняться от партикуляризма к умеренным федеративным взглядам и перешли к «растительному существованию»[3]. В целом, сепаратистские идеи были представлены узким кругом региональных политиков и не находили отклика по всей Германии. В условиях разделения Германии на четыре оккупационные зоны лейтмотивом германской общественной жизни стала идея сохранения национального единства, которое в первые послевоенные годы совсем не казалось гарантированным.
Подавляющую часть литературы на тему германского будущего после 1945 г. составляли исследования теории и практики федерализма. Их авторами были, в основном, юристы или специалисты по государственному праву – например, Бодо Дённевитц, Ханс Петерс и Вильгельм Греве. Большое влияние на германское общественное мнение имели также работы германских публицистов, историков, мыслителей, эмигрировавших за границу. Среди них следует особо отметить экономиста Вильгельма Рёпке и профессора по государственному праву Ханса Навиаски. Еще до окончания войны они рассматривали пути развития Германии и предлагали варианты решения германского вопроса.
Популярность федеративного лозунга в послевоенной Германии вызвана многими факторами, но в первую очередь тем, что слово «федерализм» подразумевало широкий спектр взглядов, которые на тот момент объединяло только решительное отрицание централизации власти. Разъяснение требовалось даже при различении понятий «федерализм» и «децентрализация», поскольку за ними скрывалось не только разное понимание, но и разные политические намерения.
Многочисленные публикации историков и правовиков были вызваны как раз необходимостью прояснить значение этого термина, который употреблялся повсюду и всеми понимался по-разному. Юрист Б. Дённевитц пытался в 1947 г. объяснить суть вопроса: «Федерализм – это не правовое, а динамичное и поэтому политическое понятие. Тем самым открыта дверь спекуляции и фантазии»[4]. Ему вторил профессор Фрайбургского университета В. Греве: «О том, что следует понимать под федеративным устройством, возникают многочисленные споры – как у союзников, так и среди немцев. В широких слоях населения царит полное неведение относительно значения и важности понятия «федеративное устройство». Если в Германии в последнее время появилось большое количество литературы о проблеме федерализма, то это явление, несомненно, соответствует действительной духовной и политической потребности»[5].
Особое объяснение требовалось при различении понятий «федерализм» и «децентрализация», поскольку за этими понятиями скрывалось не только разное понимание, но и разные политические намерения. Б. Дённевитц уточнял: «…В политическом языке слишком часто смешивают и подменяют эти понятия, в особенности федерализм децентрализацией и унитаризм централизмом. …В то же время децентрализация и централизация – это чисто административные принципы»[6]. Формальная децентрализация административных структур не обязательно означала создания федеративного государства, т.к. никак не учитывала волю народа и тем самым исключала демократическую составляющую федерализма.
Неточность формулировок была присуща и оккупационным властям. В Потсдамских соглашениях, например, была поставлена задача «децентрализации» Германии, что открывало возможности самых разных трактовок. В. Греве комментировал в 1948 г. решения союзников: «Если в русле общепринятого правового лексикона понимать под федеративным устройством формы федерации и конфедерации, то формулировка Потсдамской конференции не обязательно означает решение в пользу федеративной системы. Децентрализация и местное самоуправление могут быть воплощены также в форме децентрализованного унитарного государства…»[7]. Таким образом, немцам предстояло не только определиться с собственными предпочтениями в отношении структуры будущей Германии, но и выяснить, соответствуют ли они пожеланиям и требованиям союзников.
Несмотря на разнообразие концепций, в германском общественном мнении был ряд вопросов, которые не вызывали споров и понимались большинством участников одинаково. Первый пункт, в котором сходились все авторы – это проведение реорганизации силами самих немцев. С момента падения национал-социалистического режима, когда открылась возможность построить новую Германию, общественное мнение открыто выступало за передачу этого процесса в руки германского населения. «Конечно же, мы хотим государство своей собственной формы, мы живем предчувствием свободного государства, в котором снова будем хозяевами своей страны»[8], - рассуждал юрист из Фрайбурга Оскар Штарк. Ему вторил один из идеологов социального рыночного хозяйства В. Рёпке: «Германская проблема будет решена либо вместе с немцами, либо никак»[9].
Стремление немцев к самостоятельности было преждевременным, но германские авторы справедливо подчеркивали, что население воспринимает любое, даже самое полезное чужеземное вторжение как диктат – тем более после того, как открылись преступления национал-социализма. Тот же В. Рёпке предупреждал, что «любое снисходительное поучение» привело бы к худшим результатам в процессе демократизации, чем полное отсутствие демократических мер со стороны союзников[10]. Иностранное господство, каким бы оправданным оно ни было, с самого конца войны виделось препятствием, а не поддержкой на пути немцев к демократии. Австрийский правовед Ханс Навиаски, ставший в 1946 г. одним из авторов конституции Баварии, считал единственно правильным путем «только тот, когда германский народ будет направлен к желанному демократическому образу жизни самими немцами…»[11]. Этот лозунг указывал на то, что значение демократии всегда связано с добровольностью выбора. Теория федерализма, включавшая в себя демократическую составляющую, выдвигала то же условие.
Демократическая составляющая федерализма встала на повестку дня не столько в результате естественной эволюции представлений о государстве в германской общественной мысли, сколько в контексте международных отношений, из которых Германия была исключена в результате национал-социалистической агрессии. Доказать наличие демократии в Германии необходимо было не немцам, а союзникам, Европе и миру. Хотя федерация не была новой формой государственного устройства, в Германии до Второй мировой войны не разрабатывалась идея о связи федеративного членения и демократии. Поскольку примером федерации в германский истории считалась империя Бисмарка, в 1945 г. даже приходилось доказывать, что федерализм не связан с узурпацией власти. По словам Х. Петерса, «несмотря на отдельные противоположные мнения, вряд ли можно поставить под сомнение то, что действие федеративных сил как таковое не является недемократическим…»[12].
После краха Третьего рейха Германии была необходима демократия, причем нового образца, поскольку прежний германский опыт – Веймарская республика – не показал способности противостоять диктаторским тенденциям. Отчасти потому идея федерализма стала столь популярной, что она открывала способ преодолеть негативные последствия германского прошлого. Федерализм в послевоенной Германии приобрел функцию продолжения разделения властей – не в горизонтальной, а в вертикальной плоскости, распределяя полномочия с центрального на низшие уровни власти. Х. Петерс считал федерализм единственным способом создать в Германии противовес тоталитарным тенденциям: «В этом смысле на одном уровне стоят федерализм и разделение властей»[13].
Тем самым федерация стала пониматься не как простой компромисс между национальным объединением и стремлением частей к самостоятельности, а как тесное взаимодействие земель в едином государстве. Х. Петерс видел суть федерализма в том, что «важнейший демократический принцип состоит… в активизации политической жизни на уровне земель»[14]. Тем самым в прежнее понимание федерализма, считавшегося чисто формальным принципом, вносилась идея добровольности и демократии, которая с 1945 г. стала одним из необходимых условий федеративного порядка.
Демократичность федерализма связывалась и с тем, что близость политики позволит контролировать ее представителей. О. Штарк утверждал, что «территориальная близость, которая позволяет сохранить связи между людьми, больше соответствует демократии, чем холодная, почти абстрактная атмосфера большого унитарного государства»[15]. Это импонировало намерениям союзников контролировать на первом этапе возрождение общественной жизни в Германии.
В продолжение этой идеи как союзники, так и германские авторы были полностью согласны в необходимости уничтожения прусского государства, результатом эволюции которого стал Третий рейх. В. Рёпке писал о необходимости политической революции, которая должна состоять «в уничтожении бисмарковского рейха, оттеснении Пруссии на линию Эльбы и создании германской конфедерации автономных земель…»[16]. Х. Навиаски писал в том же духе: «Никто уже не сомневается в том, что для этого прусского перевеса в новой системе государственных связей на германском пространстве нет места. Точно так же не подлежит рассмотрению и германское унитарное государство, скрывающее в себе опасность материального перевеса Пруссии»[17]. Таким образом, германские деятели были согласны в том, что на территории бывшего Третьего рейха необходимо провести масштабную территориально-административную реорганизацию. О. Штарк подчеркивал важность момента, когда «распад прежнего прусского государственного объединения предоставил шанс для регионального переустройства, т.е. для внутреннего германского переустройства, которое и без того требовалось уже давно, и этот шанс можно и необходимо использовать»[18].
Решить германскую проблему на национальном уровне не удавалось в течение нескольких десятилетий. В результате, немцы должны были предложить такой вариант, который успокоил бы союзников и при этом нашел отклик у германского населения. Такой вариант был найден в идее европейской федерации. Германские теоретики стали использовать идею федерализации Германии как способ устранить германскую опасность, а вместе с ней и франко-германский антагонизм. В. Греве практически отрицал возможность будущей Германии вне европейской федерации: «Федеративное членение Германии только тогда не будет казаться насильственным анахронизмом, если оно будет стоять во взаимоотношении с более высоким федеративным порядком, если оно станет составной частью европейского объединения…»[19]. По сути, федеративные дебаты послевоенного времени были продолжением лозунгов различных анти-национал-социалистических движений, которые с 1940 г. требовали федерализации европейского послевоенного порядка и внедрения в него федеративной Германии. Лозунги создания единой Европы предоставили германской федеративной идее ту основу, которая приветствовалась практически всеми сторонами германского и международного политического спектра[20].
Но детали реорганизации германского пространства вызывали многочисленные дискуссии. Х. Навиаски, рассуждая в 1946 г. о решении прусской проблемы, все еще не был уверен, «следует ли сохранить сильно урезанное за счет восточных частей северогерманское государство или разделить его на несколько независимых государств-наследников»[21]. Единое германское государство он представлял себе как конфедерацию, построенную на системе соглашений между германскими государствами в отдельных сферах управления[22]. Федералисты, напротив, считали необходимой полноценную систему центральной власти. Х. Петерс предлагал ввести две равноправные палаты федерального парламента – народное представительство и земельный совет[23]. Решающее слово в распределении полномочий предоставлялось центру, за что земли получали исполнение административных предписаний государства и управленческие функции, - так называемый исполнительный федерализм[24].
В целом, конкретные предложения относительно структуры будущего германского государства редко выдвигались теоретиками, поскольку предполагалось, что этот вопрос будет решен союзниками без участия германских представителей. В. Рёпке оставлял вопрос государственности за рамками германской компетенции: «…Центральная координация должна быть предоставлена в обозримое время только союзникам до тех пор, пока германская проблема не будет решена в рамках нового европейского порядка»[25]. О. Штарк воздерживался от рассмотрения деталей, поскольку «если когда-нибудь и будет существовать что-то вроде германского правительства, то распределение властей между целым и частями будет тщательно продумано союзниками»[26].
Послевоенное развитие предоставило дополнительные аргументы в пользу того, что новый государственный порядок в Германии является результатом деятельности оккупационных властей. Если в 1945 г. еще могли оставаться иллюзии относительно того, что в «час ноль» Германия может начать все с начала и самостоятельно выбрать направление своего развития, то к 1947 г. произошли территориальные и административные изменения, предопределившие дальнейший ход событий. Как правомерно отмечал Х. Петерс, «с начала 1947 года германское пространство уже не является таким бесформенным, чтобы мы все еще имели полную свободу выбирать, как мы хотим организовать целое германское государство. Создание земель уже состоялось…»[27]. В. Греве признавал, что уже поздно решать, какая форма государственного устройства предпочтительна для Германии: «Мы не должны будем подробно рассматривать проблему «Федерализм или унитаризм?», поскольку данность исключает в обозримом будущем любое последовательное унитарное или централистское решение германского конституционного вопроса»[28].
Основной предпосылкой того, что будущее германское государство будет федеративным, было воссоздание союзниками земель. Этот процесс, называемый спонтанной децентрализацией, сам по себе являлся предпосылкой федерализации Германии, поскольку земли стали самостоятельными факторами власти послевоенного германского пространства, и этот процесс уже нельзя было отменить или повернуть вспять. Х. Петерс писал о тщетности поиска альтернатив послевоенному развитию Германии: «Просто при признании начавшегося с 1945 года восстановления земель федеративный принцип становится само собой разумеющимся, поскольку исключение земель и их независимости при исполнении важных задач было бы делом невозможным»[29].
Такой ход событий приветствовался германскими федералистами. В. Рёпке видел в спонтанной децентрализации настоящую революцию, «которая следует принципу воссоздания Германии не сверху, а снизу, т.е. от самых малых политических единиц…, воссоздание, которое начинается с фундамента, а не с крыши»[30]. Таким образом, децентрализация первых послевоенных лет привела к тому, что административно-территориальное восстановление в Германии началось снизу вверх.
Весомости германскому регионализму придавал аргумент, согласно которому юго-западные государства якобы не поддерживали Гитлера – в отличие от востока Германии, особо восприимчивого к централистским идеям. Тем самым логика как бы доказывала, что юго-запад является не совместным виновником, а первой жертвой национал-социализма, продолжившего начатое Бисмарком притеснение этих государств. Х. Навиаски писал: «…Западногерманские государства по причине похожести своего населения могут войти в определенный контакт с югом, так что в результате будет создано что-то вроде юго-западного германского сообщества. Тем самым возродится древняя традиция пограничной полосы и укрепится та часть германского пространства, которая за счет объединения римской и германской культуры обнаруживает склонность к пониманию с внегерманским миром»[31]. Иначе говоря, теория федерализма служила также одним из способов избежать ответственности за преступления национал-социализма.
Превознося традиции, сторонники федерации восстанавливали линию преемственности к прошлому Германии до 1871 г. и легко обнаруживали там примеры, на которые следовало ориентироваться при построении новой Германии. Таким образом, федерация получала свои истоки в германской истории и могла опереться на опыт своего народа. В. Рёпке предостерегал «от повторения ошибки 1919 года, когда была составлена совершенно новая имперская конституция без предварительных размышлений о том, какие политические, экономические и моральные основы она должна представлять, чтобы исполнять свои бумажные обещания»[32].
Другие авторы, напротив, видели в истории Германии до Бисмарка только отсутствие прочных внутригерманских связей, что казалось им неприемлемым в условиях 1945 г. Х. Петерс правомерно замечал, что нельзя не учитывать развития последних веков, когда исторические реалии ушли далеко вперед: «Уже в первой половине 19 века Германский союз не соответствовал экономической ситуации на этих территориях»[33]. Напоминая о войнах, причиной которых стали территориальные споры и раздробленность Германии, Петерс предупреждал, что «международные договоры, даже если они прекрасно проработаны и педантично соблюдаются, никогда не могут заменить единое государственное законодательство»[34]. В противном случае «вместо безопасности для соседей такое государство принесло бы только массу опаснейших для них самих споров»[35].
Прообраз германской федерации – империя Бисмарка – считался одновременно началом прусского господства и тенденции к централизации, что исключало возможность опереться на этот образец, поэтому германские федералисты призывали откинуть предшествующий опыт Германии и начать все с чистого листа. Х. Петерс возражал призывам обратиться к прошлому: «…Наш исторический опыт ни в коем случае не говорит в пользу конфедерации, но так же мало в пользу федерации или унитарного государства; со всеми этими государственными формами Германия имела такой плохой опыт, что ни один из этих типов прошлого не побуждает к повторению. <…> …Из этого следует потребность освободиться от примеров прошлого и идти своим собственным путем»[36]. О том же писал О. Штарк: «Мы ощущаем этот перелом между прошлым и настоящим слишком остро, чтобы можно было думать, что мы сможем выполнить наши задачи простой копией Веймарской конституции и построенной на ней республики, т.е. простым возвращением на старые рельсы»[37].
Таким образом, предложения федералистов учитывали реалии послевоенного времени. Это явление можно назвать «федерализмом по необходимости»[38], поскольку основная часть авторов не видела альтернативы федеративному пути и потому искала для себя аргументы в пользу этого варианта. В. Греве, например, пытается разрешить противоречия федерализма, однако описывает их так убедительно, что по общему настроению работы его можно было бы приписать к сторонникам унитарной Германии. О необходимости создания федеративного государства он говорит открыто: «Единственный наш шанс заключается сегодня в том, чтобы принять это неизбежное решение и придать ему такой позитивный смысл, который мы внутренне сможем приветствовать»[39]. Таким образом, немцы в значительной степени учитывали предпочтения оккупационных властей как фактор, определяющий германское будущее. Все это позволяет назвать концепции федерализма в Германии после 1945 г. продуктом послевоенного времени, сформировавшимся под влиянием общественно-политической конъюнктуры оккупационного периода.
В целом, своими работами германские федералисты формировали идейную среду, в которой теория федеративного устройства в разных ее проявлениях приобретала в Германии популярность. «Федеративный манифест» Х. Навиаски обсуждался земельными министрами юго-западной Германии, от лица Баварии автор участвовал в подготовке предварительного проекта Основного закона ФРГ. Отдельные теоретики федерализма сами стали активными участниками западногерманской политической жизни. Х. Петерс был одним из основателей ХДС в Гамбурге и представителем от ХДС на Нюрнбергском процессе (февраль 1946 г.), В. Греве работал советником в министерстве иностранных дел при Конраде Аденауэре и участвовал в формулировке «доктрины Хальштейна».
Вместе с общей популяризацией федеративной идеи работы германских авторов предлагали на рассмотрение отдельные составляющие этой идеи, заимствовавшиеся партиями и использованные ими в политической борьбе. В конечном счете, речь шла о том, станет ли федерализм одним из основных политических лозунгов с германской стороны. Христианско-демократический Союз превратил эту идею в один из своих ключевых принципов, что можно назвать одной из причин его популярности в послевоенной Германии и далее в ФРГ.
Главная идея послевоенного германского федерализма сводится к необходимости любым способом сохранить германское единство. В отличие от времен создания Германской империи 1871 г., федерализм перестал быть способом примирить сторонников отделения и сторонников объединения германских земель, поскольку даже в случае самого децентрализованного решения первичным оставалось единое государство. Можно сказать, что после 1945 г. федерализм стал уловкой для сохранения германского государства, но уловкой не для внутренних оппонентов, а для соблюдения заданных извне условий.
[1] Peters H. Deutscher Föderalismus. Köln, 1947. S. 5.
[2] Например: Nizer L. What to do with Germany. Chicago, 1944; Lach D.F. What they would do about Germany // Journal of Modern History. Vol. 17. (3) 1945; Harcourt R. Comment traiter l’Allemagne. Paris, 1946.
[3] Etat des différents mouvements fédéralists, autonomistes et séparatists de la S.F.O. // Archives de l’Occupation française en Allemagne et en Autriche (далее AdOFAA). Direction générale Affaires politiques. AP39/4.
[4] Dennewitz B. Der Föderalismus. Sein Wesen und seine Geschichte. Hamburg, 1947. S. 21-22.
[5] Grewe W. Antinomien des Föderalismus. Glückstadt, 1948. S. 3.
[6] Dennewitz B. Op. cit. S. 105.
[7] Grewe W. Op. cit. S. 10.
[8] Stark O. Wege zur Demokratie in Deutschland. Freiburg im Breisgau, 1947. S. 8-9.
[9] Röpke W. Die deutsche Frage. Erlenbach, Zürich, 1945. S. 239.
[10] Ibid. S. 222.
[11] Nawiasky H. Kann das Deutsche Volk für Demokratie und Weltfrieden gewonnen werden? Zürich, 1946. S. 79.
[12] Peters H. Op. cit. S. 62.
[13] Ibid. S. 82.
[14] Ibid. S. 64.
[15] Stark O. Op. cit. S. 39.
[16] Röpke W. Op. cit. S. 226.
[17] Nawiasky H. Op. cit. S. 66.
[18] Stark O. Op. cit. S. 39.
[19] Grewe W. Op. cit. S. 30.
[20] Ср.: Синдеев А.А. Становление европейской политики Германии: земельный уровень (1947-1948 гг.) // Послевоенная история Германии. Российско-немецкий опыт и перспективы. М., 2007.
[21] Nawiasky H. Op. cit. S. 71-72.
[22] Ibid. S. 74-75.
[23] Peters H. Op. cit. S. 80.
[24] Ibid. S. 77-78.
[25] Röpke W. Op. cit. S. 243-244.
[26] Stark O. Op. cit. S. 38.
[27] Peters H. Op. cit. S. 57.
[28] Grewe W. Op. cit. S. 9.
[29] Peters H. Op. cit. S. 75-76.
[30] Röpke W. Op. cit. S. 226.
[31] Nawiasky H. Op. cit. S. 71-72.
[32] Röpke W. Op. cit. S. 221.
[33] Peters H. Op. cit. S.46.
[34] Ibid. S. 72.
[35] Ibid. S. 47-48.
[36] Peters H. Op. cit. S. 52.
[37] Stark O. Op. cit. S. 14.
[38] «Föderalismus aus Not». Термин заимствован у: Greven M.Th. Politisches Denken in Deutschland nach 1945. Erfahrung und Umgang mit der Kontingenz in der unmittelbaren Nachkriegszeit. Opladen, 2007. S. 107.
[39] Grewe W. Op. cit. S. 28.
(c) 2016 Исторические Исследования
Это произведение доступно по лицензии Creative Commons «Attribution-NonCommercial-NoDerivatives» («Атрибуция — Некоммерческое использование — Без производных произведений») 4.0 Всемирная.
 | ISSN: 2410-4671 Свидетельство о регистрации СМИ: Эл № ФС77-55611 от 9 октября 2013 г. |